Quản trị nhà nước kiểu Trung Quốc: Vừa tập quyền, vừa tản quyền

"Các bộ lạc tự lập một người tiểu tổng lĩnh, quản lý sự vụ của bộ lạc. Công sở nghị sự của mỗi bộ lạc chia làm hai loại, một gọi là thượng viện, một gọi là phủ hạ viện, mỗi nơi lại chọn ra một người tự cai quản sự vụ". 

"Việc nhỏ thì bày đặt chế độ, theo tình hình ở địa phương; việc lớn thì phải tuân theo luật lệ của quốc gia, như những việc tăng giảm thuế khóa, chiêu tập binh mã, đóng thuyền chiến, mở xưởng đúc (tiền), hay việc lập giao ước với các bộ lạc khác, thì người tiểu tổng lĩnh không được quyền quyết định. Những người được giao chấp sự, cứ một số tháng lại thay đổi".

Liên bang trên thực tế?

Đoạn văn nói trên là một trong những mô tả đầu tiên của Trung Quốc về hình thức chính quyền liên bang của Hoa Kỳ. Nó nằm trong cuốn Hải quốc đồ chí của học giả thời Thanh Ngụy Nguyên, sách in năm 1841, tức năm Đạo Quang thứ 22. 

Đến tận thời Đạo Quang đó, khi dần bắt buộc phải mở cửa với bên ngoài - chiến tranh nha phiến nổ ra hai năm trước khi Hải quốc đồ chí in, hệ thống quản trị nhà nước tập quyền cao độ, nhưng địa phương vẫn được rộng rãi, của Trung Quốc đã gần như không thay đổi suốt 2.000 năm.

Tính chất "đặc sắc Trung Quốc" của kiểu tổ chức này đã duy trì tới tận ngày nay. Nhiều học giả gọi mô hình đó, phân quyền rộng rãi cho những tỉnh thành đủ lớn về cả dân số lẫn địa lý, để trở thành những thực thể kinh tế độc lập tương đối, là "chủ nghĩa liên bang trên thực tế". (Ví dụ: "De Facto Federalism in China" - Chủ nghĩa liên bang trên thực tế ở Trung Quốc, chuyên khảo của Yongnian Zheng, Đại học Quốc gia Singapore, năm 2007).

Hình thành nên hệ thống quản trị đó là cả một chặng đường dài, với cột mốc mới nhất là Luật lập pháp sửa đổi ngày 13-3-2023 của Trung Quốc, bao gồm quy định ở điều 80: 

"Đại hội đại biểu nhân dân và cơ quan thường vụ của đại hội ở các tỉnh, vùng tự trị và thành phố trực thuộc trung ương, dựa trên điều kiện cụ thể và nhu cầu thực tế của vùng hành chính tương ứng, có quyền lập pháp, miễn là những quy định ban hành không trái với hiến pháp, luật hay các quy định hành chính".

Quyền lập pháp này là bước tiến rất xa nữa trong phân cấp quản lý nhà nước, và có nền tảng thực tế đã tương đối dày dạn ở Trung Quốc, nhất là từ sau đổi mới: sự độc lập tương đối về tài chính của các chính quyền địa phương. 

Nghiên cứu "Fiscal Federalism and Economic Reform in China" (Chủ nghĩa liên bang về tài khóa và cải cách kinh tế ở Trung Quốc) của Roy Bahl và Jorge Martinez-Vazquez chẳng hạn, khẳng định Trung Quốc có hệ thống quản trị hết sức tản quyền nếu xét nghĩa vụ tài chính. 

Các tác giả thậm chí mô tả Trung Quốc là "một trong những mô hình tản quyền nhất ở cấp tỉnh và đô thị, với (chính quyền địa phương có) vai trò trọng yếu trong cung cấp dịch vụ công, phát triển hạ tầng, và cả triển khai chính sách quy mô quốc gia".

Quy mô và tản quyền

Để làm được như vậy, quy mô kinh tế và địa lý đủ lớn của các tỉnh thành trở thành yêu cầu bắt buộc. Với diện tích 9,6 triệu km2 và dân số 1,4 tỉ người cùng địa hình vô cùng đa dạng, các tỉnh thành Trung Quốc có dân số trung bình 45 triệu người, nhưng khác biệt là rất lớn. 

Lấy ví dụ, Sơn Đông và Tứ Xuyên đều có dân số hơn 100 triệu người, trong khi khu tự trị Tây Tạng chỉ có 3,6 triệu dân. GDP đầu người ở Thượng Hải là khoảng 30.000 đô la, nhưng ở Quý Châu chỉ là 7.700 đô la. Dễ hiểu là từng chính quyền địa phương có công việc và nhu cầu rất khác nhau gắn với cả quản lý và chi tiêu công.

Trong khi chính quyền trung ương Bắc Kinh vẫn thu về hầu hết các loại thuế, rồi tái phân bổ, chính quyền tỉnh vẫn có rất nhiều nguồn thu khác để tự xoay xở, bao gồm thuế và thu nhập từ bán đất, phát hành trái phiếu địa phương, quỹ từ các khoản phí, và cả doanh nghiệp nhà nước địa phương.

Đó cũng là một hệ thống phân quyền linh hoạt. Ở phương Tây, các chính quyền liên bang đúng nghĩa như Mỹ hay Đức có hệ thống chia sẻ thu nhập rõ ràng, nơi chính quyền địa phương được kiểm soát trực tiếp doanh thu thuế (dù cũng có những khoản chia sẻ với chính quyền liên bang). 

Hiến pháp cũng quy định rõ những bảo vệ cơ bản với chính quyền địa phương, cùng khuôn khổ pháp lý rõ ràng để đảm bảo quyền tự trị. Sở dĩ như vậy là vì các nước phương Tây có bầu cử dân chủ, và quan chức địa phương trả lời với cử tri của mình. 

Ở Trung Quốc, quan chức cấp tỉnh sẽ trả lời với trung ương, và thành tích của họ dựa trên thước đo cơ bản là tăng trưởng kinh tế và cuộc sống cải thiện của người dân.

Hệ quả là trong khi cả Trung Quốc và phương Tây đều có hệ thống tài khóa tản quyền, hệ thống Trung Quốc "tản quyền về mặt hành chính và tài chính", nhưng "tập quyền về mặt chính trị". 

Kết quả quản trị khi đó là Trung Quốc sẽ ưu tiên tăng trưởng kinh tế và cách tân ở địa phương, trong khi hệ thống phương Tây nhấn mạnh cân bằng phát triển vùng và trách nhiệm giải trình với dư luận.■