Mô hình thị trưởng: Lựa chọn tùy mức độ cải cách

Đầu tháng 2, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã họp cho ý kiến về dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi). Tại phiên họp này, một số thành viên, trong đó có Bộ trưởng Bộ Nội vụ Phạm Thị Thanh Trà, đã đồng tình với mô hình UBND là cơ quan hành chính hoạt động theo chế độ thủ trưởng như mô hình tỉnh trưởng/thị trưởng của thế giới.

Các mô hình thị trưởng phổ biến

Thực ra, trên thế giới có nhiều mô hình tổ chức chính quyền địa phương khác nhau, tùy thuộc vào bối cảnh chính trị, kinh tế, lịch sử và văn hóa của từng quốc gia. Các mô hình này thường xoay quanh vai trò của tỉnh trưởng hoặc thị trưởng, với sự khác biệt về mức độ quyền lực và cơ chế kiểm soát. Dưới đây là những mô hình phổ biến cùng với ưu điểm và hạn chế của chúng.

Mô hình thị trưởng mạnh (Strong Mayor System): Trong mô hình này, thị trưởng hoặc tỉnh trưởng do dân bầu trực tiếp và nắm quyền hành pháp mạnh. Họ có quyền bổ nhiệm, bãi nhiệm các quan chức hành chính, quyết định ngân sách và thậm chí có thể phủ quyết các nghị quyết của hội đồng địa phương. Mô hình này giúp ra quyết định nhanh chóng, nâng cao hiệu quả điều hành và tạo trách nhiệm rõ ràng, giúp cử tri dễ đánh giá năng lực lãnh đạo. Tuy nhiên, việc tập trung quyền lực có thể dẫn đến nguy cơ lạm quyền hoặc tham nhũng nếu không có cơ chế kiểm soát hiệu quả.

Mô hình thị trưởng yếu (Weak Mayor System): Khác với mô hình trên, thị trưởng trong hệ thống này có quyền hạn hạn chế và phải chia sẻ quyền lực với hội đồng địa phương. Các quyết định lớn cần có sự thông qua của hội đồng, và trong nhiều trường hợp, có một quản lý chuyên nghiệp (city manager) thực hiện các nhiệm vụ hành chính. Mô hình này giúp kiểm soát quyền lực tốt hơn và đảm bảo quy trình ra quyết định dân chủ hơn, nhưng nhược điểm là có thể làm chậm quá trình điều hành do phụ thuộc vào hội đồng và khó xác định trách nhiệm cá nhân.

Mô hình hội đồng - quản lý viên (Council-Manager System): Trong mô hình này, hội đồng địa phương do dân bầu ra và chịu trách nhiệm chính sách, trong khi một quản lý viên chuyên nghiệp (city manager) được bổ nhiệm để điều hành hành chính và thực thi các chính sách của hội đồng. Hệ thống này giúp đảm bảo sự chuyên nghiệp trong quản trị, giảm ảnh hưởng của chính trị vào điều hành và tạo sự ổn định ngay cả khi có thay đổi chính trị. Tuy nhiên, do người quản lý không do dân bầu, mô hình này có thể thiếu tính đại diện dân chủ và trong một số trường hợp, hội đồng yếu có thể khiến người quản lý lấn át vai trò của các chính khách.

Mô hình ủy ban (Commission System): Mô hình này không có thị trưởng rõ ràng, thay vào đó là một nhóm ủy viên chịu trách nhiệm quản lý từng lĩnh vực cụ thể như giao thông, tài chính, giáo dục. Điều này giúp phân tán quyền lực, hạn chế rủi ro tập trung quyền vào một cá nhân và tăng cường tính chuyên môn hóa. Tuy nhiên, nhược điểm lớn là thiếu sự lãnh đạo thống nhất, có thể gây xung đột nội bộ và làm chậm quá trình ra quyết định do phải có sự đồng thuận giữa các ủy viên.

Như vậy, kinh nghiệm của thế giới rất đa dạng. Vấn đề đặt ra là với chính sách lập pháp hướng tới sự tinh gọn bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương mà Đảng đã quyết định thì chúng ta cần lựa chọn những giải pháp lập pháp nào?

Cấp hành chính không cần một ủy ban

Giải pháp lập pháp đầu tiên phải chăng là tinh gọn bộ máy bằng cách giảm cấp chính quyền, chuyển cấp chính quyền thành cấp hành chính?

Cấp chính quyền là cấp quản lý nhà nước có đầy đủ HĐND - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và UBND - cơ quan hành chính thực thi các quyết định của HĐND và cấp trên. Các cấp chính quyền có quyền tự quyết một số vấn đề địa phương theo luật định. Cấp hành chính chỉ là đơn vị phân chia địa giới hành chính để quản lý, không có HĐND, mà chỉ có cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm, thực thi nhiệm vụ theo sự chỉ đạo của trung ương hoặc chính quyền cấp trên. Ví dụ, về cơ bản, ở Hà Nội có 2 cấp chính quyền (thành phố và quận), 1 cấp hành chính là phường; ở TP.HCM có 1 cấp chính quyền (thành phố) và 2 cấp hành chính (quận, phường).

Ở cấp hành chính, việc duy trì UBND là không cần thiết, vì khi không có HĐND thì UBND đã không còn tính chính danh (bởi ủy ban có nghĩa là một ban được hội đồng ủy nhiệm). Khi đó, điều hành bộ máy hành chính chỉ cần một quận trưởng hoặc một phường trưởng chịu trách nhiệm trước cấp trên và tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao.

Việc thay thế UBND bằng một người đứng đầu giúp xác định rõ trách nhiệm cá nhân, tránh tình trạng ra quyết định tập thể nhưng không ai chịu trách nhiệm cuối cùng. Đồng thời, điều này giúp tinh gọn bộ máy, giảm quan liêu và tăng cường hiệu quả điều hành, thay vì phải thông qua nhiều tầng nấc phức tạp.

Cấp hành chính chỉ thực hiện nhiệm vụ do cấp trên giao, không có quyền lập chính sách hay ban hành quy định riêng, nên không cần bộ máy UBND cồng kềnh mà chỉ cần người đứng đầu và một bộ máy giúp việc để triển khai quyết định của cấp trên. Mô hình này đã được áp dụng thành công ở nhiều nước, giúp quản lý hành chính hiệu quả hơn. Giải pháp lập pháp thứ hai phải chăng là nâng cao vai trò của người đứng đầu hành pháp để chính quyền địa phương hoạt động nhanh nhạy, hiệu lực và hiệu quả?

Mô hình nào cho chính quyền địa phương?

Trong bối cảnh đổi mới quản trị địa phương, đây là giải pháp lập pháp giúp chúng ta đạt được nhiều hiệu ứng tích cực:

Thứ nhất, tăng cường trách nhiệm cá nhân, giảm tình trạng đùn đẩy trách nhiệm. Mô hình quản lý tập thể khiến việc ra quyết định chậm chạp, trách nhiệm bị phân tán. Khi người đứng đầu có thực quyền, trách nhiệm cá nhân được xác định rõ, nâng cao hiệu quả quản lý và hạn chế quan liêu.

Thứ hai, thúc đẩy tốc độ và hiệu quả ra quyết định hành chính. Khi quyền lực bị phân tán hoặc phải chờ phê duyệt từ nhiều cấp, quá trình xử lý công việc trở nên trì trệ. Việc trao quyền mạnh hơn giúp chính quyền địa phương phản ứng nhanh với các vấn đề thực tiễn, hỗ trợ cải cách thủ tục hành chính và nâng cao chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp.

Thứ ba, kinh nghiệm quốc tế cho thấy mô hình này mang lại hiệu quả cao. Tại Mỹ, thị trưởng trong mô hình "strong mayor" có quyền hành pháp mạnh, giúp triển khai chính sách nhanh. Pháp và Nhật Bản cũng áp dụng mô hình trao quyền lớn cho người đứng đầu hành pháp địa phương, nâng cao hiệu quả quản lý đô thị.

Thứ tư, phù hợp với quá trình phân cấp, phân quyền. Nếu địa phương được trao thêm quyền nhưng người đứng đầu vẫn bị ràng buộc bởi cơ chế tập thể, việc phân cấp sẽ chỉ mang tính hình thức. Khi tỉnh trưởng/thị trưởng có thực quyền, họ sẽ chủ động hơn trong quản lý, tránh tình trạng "xin - cho" và thúc đẩy phát triển địa phương.

Để làm được điều này, có hai hướng tiếp cận: (1) tăng quyền hạn của chủ tịch UBND trong mô hình hiện tại hoặc (2) chuyển sang mô hình tỉnh trưởng/thị trưởng với quyền hành pháp mạnh hơn.

Cách thứ nhất, tăng quyền của chủ tịch UBND bằng cách trao thêm quyền quyết định độc lập về hành chính, ngân sách, nhân sự, giảm bớt sự phụ thuộc vào cơ chế tập thể UBND và đơn giản hóa thủ tục ra quyết định. Cách này giúp duy trì hệ thống hiện có nhưng vẫn bị hạn chế bởi các quy trình hành chính và giám sát chặt chẽ từ HĐND.

Cách thứ hai, áp dụng mô hình tỉnh trưởng/thị trưởng, trong đó người đứng đầu hành pháp địa phương có quyền bổ nhiệm, bãi nhiệm quan chức, quyết định ngân sách và thực thi chính sách độc lập mà không cần sự phê duyệt từng bước của HĐND. Mô hình này giúp tăng tốc độ ra quyết định, nâng cao trách nhiệm cá nhân nhưng đòi hỏi cải cách thể chế lớn và cơ chế kiểm soát quyền lực phù hợp.

Tóm lại, nếu muốn cải cách trong khuôn khổ hiện tại, có thể gia tăng quyền hạn của chủ tịch UBND. Nếu muốn một mô hình hiệu quả hơn, có thể chuyển sang mô hình tỉnh trưởng/thị trưởng. Lựa chọn nào phù hợp sẽ tùy vào mức độ cải cách thể chế và sự đồng thuận mà chúng ta có thể đạt được.■